Qualifizierte Gefahrenlage bei Beschränkungen und Verboten des fließenden Verkehrs: Begründung

Im Straßenverkehr treffen täglich unterschiedliche Interessen, Verkehrsströme und Risikofaktoren aufeinander, oft in einer Dichte, die verantwortungsvolle Regelungen unverzichtbar macht. Straßenverkehrsbehörden müssen daher regelmäßig entscheiden, wann Eingriffe wie Beschränkungen oder Verbote notwendig sind, um Verkehrsteilnehmer und Rechtsgüter effektiv zu schützen. Doch nicht jede Gefährdungslage rechtfertigt ein behördliches Eingreifen. Entscheidend ist, ob die Situation über das übliche Verkehrsrisiko hinausgeht und damit die Schwelle zur qualifizierten Gefahrenlage überschreitet.

Eine qualifizierte Gefahrenlage bei Beschränkungen und Verboten des fließenden Verkehrs ist anhand der besonderen örtlichen Verhältnisse zu begründen. Besondere örtliche Verhältnisse können bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen durch die Streckenführung, den Ausbauzustand der Strecke, die witterungsbedingten Einflüsse, die Verkehrsbelastung sowie die Unfallzahlen begründet werden.

Dieser Artikel gibt dir einen Überblick über die in diesem Zusammenhang ergangene Rechtsprechung. Dabei werden folgende Fragen beantwortet:

• Welche Anordnungen sind vom Nachweis einer qualifizierten Gefahrenlage freigestellt?
• Welche Rechtsgüter fallen unter die öffentliche Sicherheit?
• Was genau besagen die allgemeinen Grundsätze des Gefahrenabwehrrechts?
• Wie kann der Aspekt der Streckenführung besondere örtliche Verhältnisse begründen?
• Inwiefern können die Unfallzahlen eine qualifizierte Gefahrenlage begründen?
• Und viele mehr …

Los geht’s!

Definition der qualifizierten Gefahrenlage

Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs dürfen nur angeordnet werden, wenn aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in § 45 Absätze 1-8 StVO genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt (§ 45 Absatz 9 Satz 3 StVO).

Bei einer Gefahrenlage, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in § 45 Absätze 1-8 StVO genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt, spricht man auch von einer qualifizierten Gefahrenlage.

Betroffene Rechtsgüter

Rechtsgüter des § 45 Absätze 1-8 StVO sind etwa die Sicherheit des Verkehrs und die Ordnung des Verkehrs (Haus/Krumm/Quarch, Gesamtes Verkehrsrecht, 3. Auflage 2021, Randnummer 45 zu § 45 StVO).

Das VG Schleswig zählt Leib und Leben aus Artikel 2 Absatz 2 GG sowie Eigentum aus Artikel 14 Absatz 1 GG zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit nach § 45 Absatz 1 Satz 1 StVO (VG Schleswig, Urteil vom 31.05.2022 – 3 A 390/20, Randnummer 46).

Eine Gefährdung des Eigentums kann zum Beispiel wegen aufgewirbeltem Kies gegeben sein, wenn der Kies Häuser oder Fahrzeuge beschädigen kann (VG Schleswig, Urteil vom 31.05.2022 – 3 A 390/20, Randnummer 46).

Bei Verkehrsbeschränkungen und Verkehrsverboten im Sinne des § 45 Absatz 9 Satz 2 StVO geht es regelmäßig um die Abwehr bedeutender Sachwerte in Form von Gefahren für Leib und Leben (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 30).

Nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts ist jedoch, wenn derart hochrangige Rechtsgüter betroffen sind, ein behördliches Einschreiten bereits bei einer geringeren Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zulässig und geboten. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit wird daher von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht gefordert. Die Vorschrift setzt nur – aber immerhin – eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 30

Entschließungsermessen und Entscheidungsermessen

Bei einer konkreten Gefahr für die Rechtsgüter Leib und Leben, ist in der Regel ein Tätigwerden der Straßenverkehrsbehörde geboten und somit das Entschließungsermessen der Straßenverkehrsbehörde reduziert (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 38).

Die Auswahl der Mittel ist indes nicht in bestimmter Weise durch die Verordnung vorgezeichnet. Welches Mittel gewählt wird, steht im Ermessen der Straßenverkehrsbehörde (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 38).

Beispiele für den Nachweis einer qualifizierten Gefahrenlage

Eine Geschwindigkeitsbeschränkung mit Verkehrszeichen “Zulässige Höchstgeschwindigkeit” (Zeichen 274) gibt vor, dass Fahrzeugführer nicht schneller als mit der jeweils angegebenen Höchstgeschwindigkeit fahren dürfen (Anlage 2 laufende Nummer 49 StVO).

Das Verkehrszeichen “Zulässige Höchstgeschwindigkeit” (Zeichen 274) beschränkt demnach den fließenden Verkehr.

Ein Überholverbot mit Verkehrszeichen “Überholverbot für Kraftfahrzeuge aller Art” (Zeichen 276) verbietet Kraftfahrzeugen das Überholen von mehrspurigen Kraftfahrzeugen und Krafträdern mit Beiwagen (Anlage 2 zu den laufenden Nummern 53, 54 und 54.4 StVO).

Von Überholverboten geht folglich ebenfalls eine Beschränkung des fließenden Verkehrs aus.

Ausnahmen

Eine qualifizierte Gefahrenlage ist jedoch nicht für die Anordnung folgender Verkehrszeichen nachzuweisen (§ 45 Absatz 9 Satz 4 StVO; § 45 Absatz 10 StVO):

• Schutzstreifen für den Radverkehr (Zeichen 340)
• Fahrradstraßen (Zeichen 244.1)
• Sonderwegen außerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237, Zeichen 240, Zeichen 241) oder Radfahrstreifen innerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237 in Verbindung mit Zeichen 295)
• Tempo 30-Zonen nach § 45 Absatz 1c StVO
• Kurze streckenbezogene Geschwindigkeitsbeschränkungen von 30 km/h (Zeichen 274) auf Streckenabschnitten von bis zu 500 m zwischen zwei Tempo 30-Strecken
• Verkehrsberuhigte Geschäftsbereiche nach § 45 Absatz 1d StVO
• Innerörtliche streckenbezogene Geschwindigkeitsbeschränkungen von 30 km/h (Zeichen 274) nach § 45 Absatz 1 Satz 1 StVO auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundesstraßen, Landesstraßen und Kreisstraßen) oder auf weiteren Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) im unmittelbaren Bereich von an diesen Straßen gelegenen Fußgängerüberwegen, Kindergärten, Kindertagesstätten, Spielplätzen, hochfrequentierten Schulwegen, allgemeinbildenden Schulen, Förderschulen, Altenheimen und Pflegeheimen, Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen oder Krankenhäusern
• Erprobungsmaßnahmen nach § 45 Absatz 1 Satz 2 Nummer 6 zweiter Halbsatz StVO
• Sonderfahrstreifen
• Fahrradzonen nach § 45 Absatz 1i StVO
• Bussonderfahrstreifen (Zeichen 245)
• Fußgängerüberwege (Zeichen 293)
• Beschränkungen oder Verbote des fließenden Verkehrs nach § 45 Absatz 1 Satz 1 StVO oder § 45 Absatz 1 Satz 2 Nummer 3 StVO zur Beseitigung oder Abmilderung von erheblichen Auswirkungen veränderter Verkehrsverhältnisse, die durch die Erhebung der Maut nach dem Bundesfernstraßenmautgesetz hervorgerufen worden sind
• In einem Luftreinhalteplan festgesetzte Umweltzonen nach § 45 Absatz 1f StVO
• In einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Absatz 1 BImSchG oder § 47 Absatz 2 BImSchG festgesetzten Umweltzonen nach § 45 Absatz 1f StVO
• Verkehrszeichen zur Förderung der Elektromobilität nach dem EmoG
• Verkehrszeichen zur Förderung des Carsharings nach dem CsgG
• Anordnungen zur Verbesserung des Schutzes der Umwelt, darunter des Klimaschutzes, zum Schutz der Gesundheit oder zur Unterstützung der geordneten städtebaulichen Entwicklung nach § 45 Absatz 1 Satz 2 Nummer 7 StVO

Aspekte einer qualifizierten Gefahrenlage

Besondere örtliche Verhältnisse können bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen durch folgende Aspekte begründet sein (OVG Schleswig, Beschluss vom 30.03.2022 – 5 MB 4/22, Randnummer 57; BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 29):

• Streckenführung
• Ausbauzustand der Strecke
• Witterungsbedingte Einflüsse
• Verkehrsbelastung
• Unfallzahlen

Nach Ansicht des OVG Schleswig, kann in Kombination der vorgenannten Faktoren eine Gemengelage entstehen, die ein Einschreiten der Straßenverkehrsbehörde erforderlich machen kann (OVG Schleswig, Beschluss vom 30.03.2022 – 5 MB 4/22, Randnummer 57).

Das VG Koblenz sah bei der Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Einrichtung eines verkehrsberuhigten Bereichs darüber hinaus folgende Aspekte bei der Prüfung besonderer örtlicher Verhältnisse als entscheidungsrelevant an (VG Koblenz, Urteil vom 08.05.2015 – 5 K 742/14.KO, Randnummer 30):

• Breite und Ausbauzustand, der für den Fahrzeugverkehr zur Verfügung stehenden Fläche
• Breite und Ausbauzustand, der für den Fußgängerverkehr zur Verfügung stehenden Fläche
• Ausweichmöglichkeiten
• Inanspruchnahme von Flächen durch parkende Fahrzeuge und deren Auswirkungen auf den Verkehr
• Übersichtlichkeit der Streckenführung
• Verteilung des Verkehrs über den Tag

Streckenführung

Besondere örtliche Verhältnisse hinsichtlich der Streckenführung liegen beispielsweise vor, wenn eine Bundesautobahn den Charakter einer innerstädtischen Schnellstraße angenommen hat, bei der unterschiedliche Verkehrsströme zusammengeführt oder getrennt werden und wo deshalb eine erhöhte Unfallgefahr gegeben sein kann (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 29; BVerwG, Urteil vom 13.12.1979 – 7 C 46.78).

Eine besondere örtliche Streckenführung kann jedoch ebenfalls vorliegen, wenn der Streckenverlauf durch eng aufeinanderfolgende Autobahnkreuze oder Autobahndreiecke und eine Vielzahl von sonstigen Abfahrten und Zufahrten geprägt wird (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummern 29, 33; BVerwG, Urteil vom 05.04.2001 – 3 C 23.00).

Besondere örtliche Umstände können sich ferner in erheblichen Höhenunterschieden darstellen (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 33).

Vorhandene Kuppenhalbmesser und Wannenhalbmesser in Verbindung mit engen Radien können dazu führen, dass die erforderlichen Haltesichtweiten nicht erreicht werden (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 33).

Ausbauzustand der Strecke

Die Anzahl der zur Verfügung stehenden Fahrspuren, das Vorhandensein eines Standstreifens sowie die etwaige Breite des Mittelstreifens sind ebenfalls Gesichtspunkte, die im Kontext des Ausbauzustandes der Strecke besondere örtliche Verhältnisse begründen können (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 33).

Dabei kann unter anderem auch geprüft werden, ob der betreffende Straßenabschnitt den fachlichen Standards im Straßenbau für eine neu geplante Straße entspricht (VG Schleswig, Urteil vom 31.05.2022 – 3 A 390/20, Randnummer 67).

Die Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt) befassen sich mit dem Entwurf und die Gestaltung von Erschließungsstraßen sowie angebauter Hauptverkehrsstraßen mit plangleichen Knotenpunkten (Vorbemerkungen RASt).

Den in den Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt) enthaltenen Maßangaben kommt jedoch keine verbindliche Wirkung im Sinne einer Norm zu. Die darin empfohlenen Breiten für die einzelnen Entwurfselemente stellen im Kern aber Orientierungswerte dar, die als Hilfe bei Planung und Entwurf nicht starr angewandt zu werden brauchen. Die Gemeinden können bei der Entwurfsplanung anhand der konkreten örtlichen Situation im notwendigen Umfang hiervon abweichen (VGH Bayern, Urteil vom 11.06.2002 – 6 B 97.2355, BeckRS 2002, 27348, Randnummer 23; VG Neustadt, Beschluss vom 11.01.2017 – 4 L 1167/16.NW, Randnummer 46; VG Neustadt, Beschluss vom 29.06.2016 – 3 L 481/16.NW, Randnummer 30).

Die Richtlinien für die Anlage von Landstraßen (RAL) behandeln den Entwurf von Landstraßen. Landstraßen im Sinne dieser Richtlinien sind anbaufreie einbahnige Straßen mit plangleichen oder planfreien Knotenpunkten außerhalb bebauter Gebiete (Kapitel 1.1 RAL).

Wichtig dabei: Die Richtlinien für die Anlage von Landstraßen (RAL) sind als sachverständige Konkretisierung moderner Grundsätze des Straßenbaus lediglich geeignet, der Gemeinde allgemeine Anhaltspunkte für ihre Entscheidung zu liefern (BVerwG, Urteil vom 26.05.1989 – 8 C 6.88, NVwZ 1990, 168).

In diesem Zusammenhang hat der VGH Bayern in Bezug auf die Vorgaben der Empfehlungen für Radverkehrsanlagen (ERA) entschieden, dass diese nicht als bindende Vorgaben, sondern nur als Anhaltspunkte verstanden werden dürfen (VGH Bayern, Urteil vom 11.08.2009 – 11 B 08.186, Randnummer 79).

Meiner Meinung nach sollten die Vorgaben der Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt) und die Vorgaben der Richtlinien für die Anlage von Landstraßen (RAL) ebenso Anhaltspunkte für die Beurteilung darstellen, inwieweit sich eine Straße vom angestrebten Idealzustand unterscheidet.

Nach Ansicht des VG Schleswig kann jedoch nicht allein aus einer Abweichung vom planerischen Idealzustand ohne Weiteres der Schluss auf eine bestehende qualifizierte Gefahrenlage gezogen werden (VG Schleswig, Urteil vom 31.05.2022 – 3 A 390/20, Randnummer 72).

Vielerorts entsprächen Straßen nicht dem planerischen Ideal, ohne dass es dort zu Unfallhäufungen käme oder eine sonstige Gefahrensituation bestünde (VG Schleswig, Urteil vom 31.05.2022 – 3 A 390/20, Randnummer 72).

Des Weiteren muss der Ausbauzustand einer Strecke nach Meinung des VG Schleswig auch ins Verhältnis zum ortsüblichen Ausbau vergleichbarer Strecken gesetzt werden (VG Schleswig, Urteil vom 31.05.2022 – 3 A 390/20, Randnummer 72).

Im Fall des VG Schleswig war der Ausbauzustand der betreffenden Strecke im dort ländlichen Raum weitverbreitet. Demnach hätte es sich nicht um eine örtliche Besonderheit gehandelt (VG Schleswig, Urteil vom 31.05.2022 – 3 A 390/20, Randnummer 72).

Witterungsbedingte Einflüsse

Witterungsbedingte Einflüsse können insbesondere Nebel, Schneeglätte oder Eisglätte sein (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 29).

Verkehrsbelastung

Bei der Verkehrsbelastung kommt es auch auf die im sogenannten DTV-Wert ausgedrückte durchschnittliche tägliche Verkehrsstärke an (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 29).

Ein überproportional hoher Anteil des Schwerverkehrs kann im Hinblick auf die Verkehrbelastung ebenfalls besondere örtliche Verhältnisse begründen (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 29).

Eine besondere Verkehrsbelastung kann auch für sich allein eine qualifizierte Gefahrenlage begründen (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 29; BVerwG, Urteil vom 04.07.2007 – 3 B 79.06, Randnummer 6).

Unfallzahlen

Unfälle beruhen in der Regel auf einer Mehrzahl von Faktoren, die sowohl subjektiver Art wie objektiver Art sein können (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 30).

Ein Faktor subjektiver Art kann unter anderem das Fahrerverhalten sein (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 30).

Streckencharakter und Verkehrsverhältnisse stellen Faktoren objektiver Art dar (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 30).

Ob die Unfallzahlen als besondere örtliche Umstände herangezogen werden können, hängt auch davon ab, ob die Anzahl der Unfälle den landesweiten Durchschnittswert vergleichbarer Strecken übersteigt (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 33).

Für die Annahme einer solchen konkreten Gefahr wegen der Unfallzahlen bedarf es einer sorgfältigen Prüfung der Verkehrssituation (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 34).

Jedoch bedarf es nicht zwingend der Heranziehung von Unfalltypensteckkarten (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 34).

Des Weiteren sind beispielsweise bei der Begründung eines Lkw-Überholverbotes keine vertieften Ermittlungen dazu anzustellen, wie hoch im Einzelnen der Anteil an Unfällen ist, der ausschließlich oder überwiegend auf überholende Lastkraftwagen zurückzuführen ist (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, Randnummer 34).

Hieraus leiten das VG Schleswig und der VGH Bayern ab, dass grundsätzlich bei der Ermittlung, ob eine konkrete Gefahr vorliegt, die Verkehrssituation sorgfältig zu prüfen ist. Es muss aber nicht der Prozentsatz der Unfallhäufigkeit ermittelt werden (VG Schleswig, Urteil vom 31.05.2022 – 3 A 390/20, Randnummer 79; VGH Bayern, Urteil vom 05.06.2018 – 11 B 17.1503, Randnummer 31).

Auch sind keine vertieften Ermittlungen zu der Frage erforderlich, wie hoch der Anteil an feststellbaren oder zu erwartenden Unfällen ist (VG Schleswig, Urteil vom 31.05.2022 – 3 A 390/20, Randnummer 79; VGH Bayern, Urteil vom 05.06.2018 – 11 B 17.1503, Randnummer 31).

Fazit

Eine qualifizierte Gefahrenlage im Sinne des § 45 Absatz 9 StVO liegt nur vor, wenn konkrete, durch besondere örtliche Verhältnisse verursachte Umstände eine über das allgemeine Verkehrsrisiko deutlich hinausgehende Gefahr für die in § 45 Absatz 1 bis 8 StVO geschützten Rechtsgüter begründen. Zu diesen Rechtsgütern zählen insbesondere Leib und Leben, aber auch bedeutende Sachwerte und Eigentum. Maßgeblich ist dabei nicht die abstrakte Möglichkeit eines Schadens, sondern eine konkret erhöhte Wahrscheinlichkeit, die ein behördliches Einschreiten erforderlich macht.

Sind hochrangige Rechtsgüter wie Leib und Leben betroffen, reduziert sich das Entschließungsermessen der Straßenverkehrsbehörde regelmäßig auf ein pflichtgemäßes Tätigwerden, während die Auswahl des geeigneten Mittels weiterhin im Entscheidungsermessen liegt. Eine qualifizierte Gefahrenlage kann sich aus einer Vielzahl von Faktoren ergeben, etwa Streckenführung, Ausbauzustand, Witterung, Verkehrsbelastung oder Unfallzahlen, die in ihrer Kombination eine relevante Gemengelage erzeugen können.

Für bestimmte verkehrsregelnde Maßnahmen fordert die Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) jedoch keinen Nachweis einer qualifizierten Gefahrenlage, etwa bei Schutzstreifen, Fahrradstraßen, Tempo 30-Zonen oder Umweltzonen.

Insgesamt zeigt sich: Verkehrsbeschränkungen und Verkehrsverbote des fließenden Verkehrs dürfen nur dort angeordnet werden, wo konkrete besondere örtliche Verhältnisse dies zwingend erfordern; andernfalls ist die Anordnung ermessensfehlerhaft.

Hat dir dieser Artikel gefallen?